我國礦難頻發原因及對策的公共選擇理論分析
摘 要：近年來，全國各地煤礦礦難頻頻發生，針對我國煤礦安全問題，各類報刊、文章眾說紛紜。雖然非法開采、設備落后、安全意識淡薄、監管執法不力、懲罰不夠狠等等是礦難頻發的因素，但從公共選擇理論的視角進行深層次原因分析，某些地方政府及其官員的違法或不合理行為是造成我國礦難頻發的一個主要原因。文章用公共選擇理論對礦難頻發原因加以分析，并就問題提出了一些建設性的建議。
關鍵詞：礦難 原因 對策 公共選擇理論
近年來，國內礦難頻發。據有關方面統計的數字，2001年全國共發生煤礦安全事故2384起，死亡6078人。2002年，全國共發生煤礦事故3112起，死亡6528人。2003年，全國共發生煤礦事故4143起，死亡6434人。2004年，全國共發生煤礦事故3853起，死亡6027人。我國礦難的死亡人數占全球礦難死亡人數的80%左右。根據國家安全生產監督管理總局的統計，2005年1月1日至2005年12月18日，全國煤礦企業發生事故67起，死亡2671人，同比增加19起、1141人。[①]
由以上數據，可以較清楚的看到一直以來頻發的礦難是困擾我國安全生產的重大問題，它不停地拷問我國煤礦生產的安全體制，監管部門的監管效能，行政部門的職責履行問題。
二、公共選擇理論及其假設
公共選擇理論是由上世紀60年代美國的詹姆斯•布坎南和戈登•塔洛克等人創立的。公共選擇理論是一門應用經濟學的理論假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的介于經濟學和政治學之間的新的交叉學科。用公共選擇學派的代表人物布坎南的話來說：“公共選擇是政治上的觀點，它從經濟學家的格局和方法大量用于集體或市場決策中而產生。”[②]它以“經濟人”假設為武器，探討在政治領域“經濟人”行為如何決定和支配具體行為，其關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行等。
三、礦難頻發原因的公共選擇理論分析
（一）地方官員的“經濟人”利益最大化追求，降低了煤礦開采的安全系數
在“單一經濟”模式下，地方煤礦經濟成為地方GDP和財政收入的支柱，部分經濟的地方官員急于在任期內創造政績，把煤炭地區經濟的可持續發展拋之不顧，通過鼓勵煤炭企業大量生產、放松對煤炭企業的生產監管或對煤炭企業違法行為進行包庇等行為，為自己謀取經濟或者是政治的資本財富。
從公共選擇理論來看，在煤礦行業中，礦主、礦工、政府官員都是經濟理性的、謀求利益最大化的“經濟人”。于是，礦主對利潤最大化的追求、礦工為了謀生、政府官員為了贏得政績或財富，都理性地進行了成本——利益的均衡分析，在“經濟人”的作用下，做出理性的決策。由于利潤的極大不均衡，致使礦主不用擔心礦工事故后的賠償問題。如，2004年發生的銅川礦難，每位遇難礦工的賠償標準是4.464萬元。河北沙河礦難，每人賠償4.88萬元。而煤礦經過整改投入生產后，將很快彌補損失獲得利潤。而對事故發生地的官員來說，并沒有受到嚴格的責任追究，有的只是行政記過處分，不出數年就另地升官發財了。如，2004年4月6日，造成38人死亡的陜西銅川陳家山礦難，事故負責人之一被撤職留黨察看一年，但不久這位負責人竟異地任礦長。
鑒于理性的、謀求利益最大化的“經濟人”對成本——利益的均衡分析，才使得礦難違規生產不止，礦難事故不斷。
（二）利益集團的具體利益目標追求，忽視了礦工的生命安全
“官煤勾結”是負責干部和執法人員與違法礦主之間所結成的微妙同盟，在一定意義上已經形成了一種網絡。它是個利益共同體，你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損。“官煤勾結”的利益集團的形成有9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網
兩種方式。方式之一是政府官員利用手中的職權受賄，方式之二是一些政府官員以入股的形式從煤礦中獲得利益。從以往事故查處的實例歸納可見投資入股煤礦的 5種主要表現形式：一是政府官員或國有企業負責人在小煤礦入股，謀取非法利益；二是政府官員暗中自辦煤礦或庇護親屬違法辦礦；三是政府官員違規濫用審批權，收受礦主賄賂；四是縱容、包庇煤礦違法生產經營；五是參與或默許、包庇隱瞞事故。下面的數字可見此種形式的一斑，2005年11月1日，中央紀委、監察部、國務院國有資產監督管理委員會、國家安全生產監督管理總局在京聯合召開新聞發布會，通報清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦工作。通報指出，截至10月20日，全國共報告登記在煤礦投資入股4578人，其中國家機關工作人員3002人，國有企業負責人1576人，登記入股金額6.53億元，已經撤資4.73億元，占登記入股金額的72.4%。[③]在四川，省政府最近的一項統計表明，四川186名國家機關工作人員和國企負責人撤出了他們在煤礦中的投資。撤資的186人入股金額高達5600多萬元。在違規投資的典型案例中，有36人被查處沒收投資907萬元，其中11人被移交司法機關，541萬元非法所得被收繳。[④]可以說每一起礦難的背后都隱藏著腐敗的影子，每一件事故的背后都有著利益權衡和博弈。
從公共選擇理論來看，利益集團的成員因為有著共同的收入來源、相似的收入水平、相近的行業、同一地區甚至相同的人口統計學上的特征，如年齡、性別等，但關鍵的是有著共同的能夠在特定的政策背景下被最大化的利益。因此，他們會采取種種行為以使集團利益最大化。在我國煤炭行業中的“官煤勾結”，正是這種利益集團的一個典型案例。由于這種不正常關系的存在，小煤礦礦主有恃無恐，不再嚴格或者完全不再遵守國家有關安全生產的相關法律、規定，超額生產、冒險生產、違法生產，置安全生產和生態保護與腦后，直致礦難的一再發生。因為他們依仗著身后的“保護傘”，在礦難事故前對他們放松監管，在礦難事故后對他們或是放寬處理、或是縱容包庇、或是為他們欺上瞞下——因為利益共同體中的政府官員已經被金錢等所俘獲，出于自我利益的打算，官員必須表現為礦主的靠山、貼心人。這就有了南丹礦難“瞞報”事件；河北唐山市開平宏興煤礦瓦斯爆炸事故惡意隱瞞事件；邯鄲縣鴻達煤礦“瞞報”事件等轟動全國的新聞。一位安監干部說，礦難一出，企業遭殃，政府受罪，除追究礦主的法律責任外，領導干部也難辭其咎。為求自保，一些涉煤官員便千方百計想把事故控制在允許的“圈子里”。因此，個別腐敗干部使出渾身解數參與甚至指揮瞞報。許多小煤礦屢封屢開得秘密也在于此。所以解決礦難問題，就必須鏟除官員涉煤、官員腐敗，打破這種利益集團的結盟。
（三）尋租行為
尋租（rent seeking）是試圖利用政治過程讓利益集團獲得超過他們機會成本的經濟報酬行為。[⑤]由于政治活動與經濟活動是相關聯的，許多人尤其是利益集團會借助權力因素謀取個人的最大利益，這就產生了尋租行為。
可以說，現在我國礦難頻發的現狀與尋租行為之間存在著莫大的關系。2006年12月6日，中國煤炭報報道，黑龍江省雞西市恒山區遠華煤礦“11.25”特大瓦斯爆炸事故正在調查處理，同一公司的城錦煤礦公然對抗政府停產整頓指令，身為安全監管人員并兼任城錦煤礦副礦長的方耀忠，因為被礦主收買，悍然砸鎖開井組織生產，釀成“12.1”瓦斯爆炸事故，8人遇難。事故后又逃逸。[⑥] 2006年12月11日，中國煤炭報報道，貴州省大方縣原副縣長唐興亞利用職權為他人謀利益（幫助獲得采礦權，事故責令停產后，幫助礦主打通關系恢復生產），先后非法收受煤礦主賄賂43.9萬余元。目前被畢節地區中級法院9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網
以受賄罪判處有期徒刑10年。[⑦]像上面的例子，可以說是舉不勝舉。它們說明了，煤礦礦主通過游說或賄賂等手段獲取租金，用金錢俘獲政府官員，為自己謀取最大化利益保駕護航。
從公共選擇理論來看，尋租者一般在尋租活動中經由以下三種手段：1.通過游說、賄賂、拉關系、走后門等手段直接獲取租金。在官本位體制下，當經濟租金到處存在時，為了取得租金，賄賂是司空見慣的。2.通過各種手段改變政策環境來間接獲取租金。3.進行表面上為生產的投資活動，但真正目的在于達到政府所確定的某種標準并據此獲得政府的補貼性資金。[⑧]在我國煤炭系統中，也存在著很多以主要以賄賂作為手段的尋租活動。從而把部分政府官員和監管人員納入到自己的利益集團之中，共同謀取最大化利益。腐敗的政府官員利用介入的政府權力放松監督管理，致使不法煤礦違法生產，導致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產生大量的社會成本：尋租活動中浪費的資源，經濟尋租引起的政治尋租浪費的資源，尋租成功后所損失的社會效率，尤其是礦難的頻泛發生，產生了很壞的社會后果。可以說尋租行為給礦難的發生埋下了很深的禍根，所以解決礦難必須杜絕尋租。
（四）政府治理煤礦安全中的政府失靈
政府是管理國家各項事務的主體。而現代政府更是扮演著產權保護者、資源配置者、公共產品提供者、收入再分配者、經濟調節者等多種角色。在倡導國家干預的凱恩斯主義影響下，各過政府都采取了政府干預手段去管理、調節國家各項事務，但是政府干預并沒有完全解決問題，反而在一些問題上顯現了政府失靈。如，我國政府在管理國家煤礦安全生產中，雖然頒布了一系列的法律、法規和條例，但是收效甚微重特大礦難時有發生。
治理煤礦安全生產中的政府失靈，主要表現在：其一是公共政策失效，如《中華人民共和國礦山安全法》、《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》等政策、法律、法規得不到貫徹實施；其二是政府監管失靈。如各種“官煤勾結”，各種政府或監管官員的腐敗、各種違法違規行為屢禁不止等方面。究其政府失靈原因主要是：政府監管失靈。一是監管機制的無力。監管部門有權無力，在發現問題后不能采取有效的強制措施，無力促使煤礦整改，多是一紙整改或停產整頓通知。因為根據現有的監察法規，監管部門只有責令和建議權，因此被業內成為“沒有牙的老虎”。例如，山西朔州礦難就是在監管部門下發了數份整改通知書后發生的。朔州市安監站和朔州市平魯區人民政府，分別于2004年10月19日和11月5日，向不具備安全生產條件的細水煤礦下達停產整改和整頓令，而細水煤礦并沒有執行。2005年3月19日，礦難發生，造成70人死亡。二是監管人員被被監管者用利益俘獲。一旦監管人員同被監管人員處在利益共同體中，形成利益集團，就使得監管形同虛設，顯然無法避免礦難的發生。由上可見，政府監管權力被小礦主用經濟利益俘獲，小煤礦的不法資本與權力聯姻，獲得生存和發展的寬松環境。
從公共選擇理論來看，政府的監管失靈直接促使了公共政策失效、腐敗、尋租等產生。沒有強有力的監管實施，作為“經濟人”礦主就會只顧忌自己最大化利益的不斷滿足，不遵守法律、不按照規章行事，遇到事故拉攏金錢俘獲的官員頂上，使得礦主無視法紀、違規生產，釀成事故。對于地方官員和監管人員來說，在虛設的監管下自己既可以贏得政績又可以獲得利益實惠，何樂而不為。可見，消除礦難——解決煤礦安全監督問題勢在必行。
四、礦難頻發對策的公共選擇理論分析
以下從公共選擇理論的視角，在分析了政府及其官員行為的基礎上，提出了一些解決礦難頻發的建議。
（一）承認“經濟人”假設，兼顧公共利益和個人利益的一致性
公共選擇理論假定政治生活中的個人是“經濟人”，認為政9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網
治過程的立憲挑戰就是構造和設計出能最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，并誘導個人為追求個人利益來促進整個社會公共利益的制度和規章。這一觀點實質上就是在堅決依法反對不正當個人利益的前提下，承認政治過程中的個人利益，并通過個人利益導向來引導人們去促進社會公共利益。
公共選擇理論也承認政府官員的個人利益，認為政府官員不是簡單的政策解釋者和執行者，而是在個人利益驅動下去解釋政策和執行計劃，我們只要約束措施得力，個人利益是完全能夠驅使政府官員去努力工作和提供有效服務的。由此可見，承認當職的政府官員有個人利益和自私并不可怕，可怕的是法制措施不完善。所以我們應該大力加強法制建設，限制參政者和執政者用不正當手段來追求個人私利，與此同時，依靠個人利益來誘導參政者和執政者盡職盡責在我國市場經濟體制不斷完善和發展的過程中，我們要考慮到他們自身經濟利益的滿足，承認其自身利益的合理性，給他們提供良好的待遇和福利，讓經濟收入與他們的付出相對應，從而使他們能夠體面地工作和生活。同時也增加了“經濟人”違法所產生的機會成本，從而引導“經濟人”在成本——利益均衡后，更能正確看待自己的個人利益和公共利益的關系，能在兼顧個人利益的同時，更大程度的維護公共利益。
（二）從體制及制度的創新上消除尋租及官僚腐敗的土壤與條件
公共選擇理論的一個基本觀點是制度比人品重要。在當今經濟快速發展的、經濟利益為上的社會里，這種觀點頗為正確。原因有二：第一，由于存在著信息不對稱，政府在管理和監督煤礦安全生產時，無法了解他們的所有信息，從而導致政府不可能完全對煤礦開采條件、安全生產措施的落實、技術人員的水平或職責履行、煤礦資金的運作等方面熟悉掌控，所以不可能完全有效地遏制非法煤礦、生產上違法違規的煤礦嚴格按照規章辦事，導致礦難發生。同時，政府和監管干部之間也存在信息不對稱。導致管理不了監管干部，監管干部帶頭違法違規生產。第二，任何人都有追求自身利益最大化的動機，人品好的人也概莫能外。人品好的人和人品壞的人只可能是存在實現其自身利益最大化方式的不同。但是人們采取何種方式去謀求其自身利益最大化不僅取決于他的人品，更重要的還取決于社會制度環境。反腐敗應從體制及制度的創新入手。從根本上消除尋租及官僚腐敗的土壤和條件。
為了遏制尋租行為，我們一方面可以從加強輿論監督、變革制度結構等方面著手，另一方面，在政府決策中用委員會表決的民主方式，能夠比其他方式更能減少了尋租活動造成的資源浪費。此外，還應建立激勵性的公務員薪水制度，薪水的提高能相對降低尋租或設租行為帶來的超額收益，也能提高尋租或設租行為的機會成本，使公務員主動抵制設租活動的誘惑。只有不斷進行體制和制度創新才能抑制或最大限度地減少權錢交易、尋租和設租現象的發生；同時，要規范公共部門的職能范圍，削弱政府官員的公共權力，使公共權力處于有效的監督之下。
1.礦業市場準入條件形同虛設。
盡管《礦山安全法》對國有、集體和個體市場主體進入礦業市場受讓礦業權,開辦礦山設置了一些條件,但這些條件原則而抽象,不具有操作性,有大量的不符合環保要求的,沒按開采設計方案進行開采的,不具備安全條件的礦山企業進入了礦業市場。這些企業“混進”礦業市場后就設法生存下來,成為礦難的“定時炸彈”。
2. 礦難賠償額度過低沒有約束力。
按照現行《工傷保險條例》的職工因工死亡賠償標準,對每位遇難礦工的賠償約在4～5萬元左右,折合成噸煤價約200～300t。也就是說即使一次死亡100人的礦難,其賠償損失只要約4萬噸煤就可以彌補。如此低的賠償標準,別說國有大中9 7 3 1 2 3 4 5 6 4 8 : 來源：中國安全天地網
型煤礦,即使一些小煤礦也沒有任何心理和實際負擔。這實際上誘導煤礦超能力生產為當前煤礦安全埋下重要隱患。
3. 煤礦安全事故責任模糊沒有警示作用。
現行《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》、《礦山安全監察行政處罰暫行辦法》等法規，對事故責任人的處罰規定不具體存在著操作上的可變性，對事故責任人的處罰不夠嚴格存在走過場等問題。明確煤礦安全事故責任人，明確并加大對責任人的處罰力度。如此，才能改變煤礦經營者與一些地方政府要經濟效益而忽視安全管理的局面。
（四）加大反腐力度，堅決拆散礦主和腐敗政府官員的利益同盟。
當地政府要大力深挖當地的煤炭資源信息：所有的煤礦都是誰開的？誰承包的？資本來自何處？政府官員有無涉及？絕不能在平時就聽任他們組成利益同盟，到了事故發生后再花大力氣去拆散。只有這樣，頂風作案導致的礦難，也許才會得到真正的遏制。
（五）賦予監管機構足夠的權力，并明確其責任，尤其是失職和濫用職權的責任
強監管力度。強調各級政府和煤炭企業要加強領導，落實責任，痛下決心，標木兼治，通過安全評估小組對各礦井的硬件方而進行安全評估，達不到安全要求的嚴禁生產，堅決防范煤礦重特大事故的發生。讓管理真正起到應有的作用，這就要求我們的各級領導時刻緊繃安全這根弦，真正的起到監督及管理作用。
結 語
我國是一個以煤炭為能源主體的國家，煤炭的地位雖然得到國家和社會的重視，但要從根本上解決煤礦安全問題，國家應從公共選擇理論的視角出發，政策上進行宏觀調控和扶持，行為上加強對煤炭工業的管理和監督，制度上不斷完善安全生產和政府官員監管的法律法規。同時，加強煤礦安全科技攻關，大力推廣煤礦機械化、綜合化、自動化，整頓改造鄉鎮煤礦。惟有如此，礦難才將日益得到遏制。不過，公共選擇理論也有著很大的局限，在現實借鑒過程中我們不能唯書是從，只有忠實于原理論在解決問題上才有意義。
注 釋
[①]陸一：《礦難和社會應對機制》，南方周末， 2006-6-8（B15）。
[②]布坎南：《自由、市場和國家》，吳良鍵、桑伍、曾獲譯，北京，北京經濟學院出版社1988年版。
[③]馮謹：《四部委通報清糾情況已撤資4.73 億元》，勞動保護， 2005.12 ，62頁。
[④] 新華社共本報專電：《四川36人辦“官煤”被查處》，中國煤炭報，2006.11.13（1）。
[⑤]韓麗華,潘明星主編：《政府經濟學》，北京，中國人民大學出版社，2003，71頁。
[⑥]候玉喜：《猖狂至極小礦主 “如天本事”從何來》，中國煤炭報，2006.12.6（2）。
[⑦]譚雄偉：《檢察員為何甘愿做小礦主的司機？》，中國煤炭報，2006.12.11（1）。
[⑧]韓麗華,潘明星主編：《政府經濟學》，北京，中國人民大學出版社，2003，71頁。
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